通过征收方式，城市赚取了土地差价，用于补充地方财政，发展城市建设。农民和村集体获得一些经济补偿，却永久性地失去了土地的所有权、使用权。

在目前的政策下，乡村土地仍然不可用于外来建设，大型产业项目很难落地乡村。

同地不同权的土地制度，虽然很好地保护了全国18亿亩耕地红线，但也导致农村产业发展远远滞后于城市。

原先在县域之内，城镇开发占用多少农地，可从农村新增同等面积的农地补上。比如通过拆旧区（闲置的农宅、废弃的厂房），将村民转移至小楼集中居住，原来的农村建设用地则复垦为耕地。

在一减一增之间，往往会节余出不少建设用地指标，农村便可将其卖到城市中换取资金，分享城市化红利。

城市购得指标后才有资格继续扩张国有建设用地、建新区。

“增减挂钩”政策的出现，在一定程度上解决了城市招商用地难题、缓和了城乡矛盾，但是张峰经过深入调查后发现节余指标的流转受额度限制，且指标卖入城市后，农村会更局限于农业，根本没有提升的空间。

在此背景下，来自省城和京城部委的专家学者提出深化“增减挂钩”改革制度。

经过沟通和协商，张峰代表天宁市与京城部委、省城部门和天宁市签订三方协议，将乡镇范围内农用地转为建设用地的审批权从省级自然资源主管部门下放至天宁市。

根据专家设计的方案，“小挂钩”项目区仅在本乡镇范围内设置，建设新区的土地性质不必转化为国有建设用地，集体建设用地所有权仍归农民集体，以此促进乡村产业发展。

在张峰的支持下，天宁市以“还权赋能”为核心，推进农村集体土地的所有权、农户使用权和全部房屋的农户所有权的确权、登记和颁证，并在此基础上，推动农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权的规范流转。

如此一来，农民拿到权属凭证后，不靠自己种地赚钱，转变为按股份享有土地或资产经营的红利。

按照制订的计划，天宁市将用几年的时间，对全市农村的耕地和农村建设用地进行综合整治，平均每年节约出建设用地3万－4万亩。

当然，这项庞大复杂的工作，单靠相关部门的力量无法完成，张峰决定引入市场化动作机制。

比如，青元镇就引入包括都投资公司在内的三家投资公司，合力实施全域土地综合整治，通过“增减挂钩”结余建设用地指标3000多亩，换回建设资金10亿余元。

在专家的指导下，青元镇编制了城乡总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划等，重新布局新村镇和新产业的建设。

按照这份新规划，青元镇将建成新的场镇和新村集中居住区。

部分村民选择保留集体经济组织成员身份，享有宅基地、自留地使用权和土地承包经营权，持权入新镇；一部分种植大户、农家乐经营者，选择留村发展；还有极少部分的村民，以货币方式进行最终结算，退权进城。

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